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 南亞觀察

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陳牧民(中興大學國際政治所副教授)

印度是一個由不同族群所組成的社會,各族群之間的差異具體表現在語言、宗教、種族等多方面。根據2001年的普查統計資料,印度約有80.5%的居民信奉印度教;13.4%信奉伊斯蘭教;2.3%為基督徒;1.9%信奉錫克教;另有0.8%的居民為佛教徒,0.4%信奉耆那教。由於印度教信徒佔總人口的八成以上,非印度教信徒普遍被認為是少數族群。本文將討論印度穆斯林的基本情況,穆斯林與印度教徒之間衝突的情況,以及印度政府為了保障穆斯林地位的相關作為。


【時事評論】印度穆斯林現況

Muslim Minorities in India: An Introduction

文/陳牧民(中興大學國際政治研究所 副教授)

 

前言

印度是一個由不同族群所組成的社會,各族群之間的差異具體表現在語言、宗教、種族等多方面。印度人在界定「少數族群」(minority groups)時,一般是以宗教信仰為標準,以2001年的普查統計資料為準,印度約有80.5%的居民信奉印度教(Hinduism);13.4%信奉伊斯蘭教;2.3%為基督徒;1.9%信奉錫克教(Sikhism);另有0.8%的居民為佛教徒,0.4%信奉耆那教(Jainism)。[1][2]由於印度教信徒佔總人口的八成以上,印度教規範對社會的各層面影響極大。非印度教信徒普遍被認為是少數族群。本文將討論印度穆斯林的基本情況,穆斯林與印度教徒之間衝突的情況,以及印度政府為了保障穆斯林地位的相關作為。

 

印度穆斯林現況與層出不窮的社群暴力

印度歷史上,信奉印度教與信奉伊斯蘭教的統治者相互征戰不斷,但處於社會階級底層的信徒雙方關係卻相當融洽,甚至兩個宗教內部上下階層之間的矛盾還大於不同宗教之間的矛盾。因宗教引起的暴亂到近代才轉趨嚴重。[3]印度學者Omar Khalidi指出:歷史記載最早的宗教衝突是在1707年,當年篤信伊斯蘭教的蒙兀兒帝國皇帝奧朗則布(Aurangzeb)過世,由於他在位期間下令建造的許多清真寺是蓋在原來印度教寺院之上,因此在他過世後印度教徒與穆斯林之間就時常爆發衝突。[4]在英國直接統治印度的1858年之前,大規模的宗教衝突曾出現在1714年、1719年、1729年、1786年、1809年發生,但在英國殖民期間受到激化,衝突的頻率與強度逐漸增加。其中一個著名的案例是19世紀末出現的印度教牛隻保護運動。印度教社群藉著保護牛隻運動建立自我認同,但在此過程中與伊斯蘭社群爆發嚴重衝突。此一事件對印度後來的政治發展有深遠的影響,因為大部分穆斯林領袖自此認定唯有以保護穆斯林利益為唯一目的的組織才能真正保護他們的利益,而印度教民族主義者卻認為該運動激發出印度教徒應有的驕傲,並扭轉過去印度教徒給人被動且無為的印象。[5]

↑蒙兀兒王朝第五代皇帝沙迦罕為了紀念已故皇后姬蔓‧芭奴而興建的陵墓─泰姬瑪哈陵

在印度與巴基斯坦分治之前,穆斯林約佔全印度人口的百分之二十四。雖然多數的穆斯林集中在東部與西部(也就是今日的孟加拉與巴基斯坦),但仍有為數眾多的穆斯林居住在喀什米爾(Kashmir)及恆河平原等地區。為了避免被印度教社會同化,穆斯林在獨立前一直要求在政治上擁有高度的自治權。然而在印度爭取獨立期間,代表穆斯林的穆斯林聯盟(Muslim League)領袖真納(Muhammad Ali Jinnah)主張穆斯林與印度教徒在獨立後的政府中應該擁有等比例的代表權(equal representation),遭國大黨拒絕後決定與印度教徒分家,另外建立巴基斯坦國。

在印巴分治之後,許多原本居住在印度的穆斯林移居到巴基斯坦,但是選擇到巴基斯坦定居者多為經濟社會地位較高、曾受高等教育、且具有強烈政治意識的穆斯林,特別是原本居住在孟買地區從事商業活動的中產階級。留在印度而沒有移民的穆斯林多半原屬中下階層,根本沒有能力移民。今日印度的穆斯林人數為一億三千八百萬人,佔總人口的13.4%。這個數字已經超越巴基斯坦或孟加拉的總人口數,使印度成為僅次於印尼的第二大穆斯林人口國。但印度的穆斯林經濟地位普遍低落、文盲比例高、就業率低,在社會上備受歧視。印度人口普查顯示穆斯林的平均識字率為59.1%,就業率(work participation rate)更只有31.3%,比其他宗教信徒為低。加上印度獨立後與巴基斯坦之間爆發多次戰爭,印度教徒動輒遷怒國內的穆斯林,質疑其忠誠度,以致雙方衝突不斷,這種不同宗教團體之間的衝突稱之為社群暴力(communal violence)。近年來發生的社群暴力以1992年的阿育陀事件(Ayodhya)事件與2002年的古吉拉特(Gujarat)事件最為著名,共造成三千餘人死亡。[6]2008年7月間,喀什米爾首府斯里那加(Srinagar)爆發的穆斯林與印度教徒之間的衝突造成多人死亡,聯邦政府援引憲法356條解散喀什米爾地方政府,由中央接管以平息暴亂。[7]2013年8月下旬,北方邦的Muzaffarnagar地區發生穆斯林與印度教徒之間的衝突,造成43人死亡,近百人受傷,當地政府宣佈實施宵禁並進駐軍隊才平息紛爭,但已經造成萬人居民流離失所。[8]

↑ 1992年阿育陀遭印度教徒拆毀的Babri清真寺

(資料來源:《印度斯坦時報》http://www.hindustantimes.com/photos-news/Photos-India/ayodhyathenandnow/Article4-606427.aspx)

印度政府的穆斯林政策

事實上,印度自獨立後,歷任政府均以各種方式保障穆斯林等少數族群的地位。印度對少數族群的治理大致上沿著兩條思路發展:第一是在聯邦制度下,設立以語言為劃界標準的邦(Pradesh),也就是少數族群能夠成立以自己族群為主體的行政區,例如Naga、Mizo、Khasi三族,分別成為Nagaland、Mizoram、Meghalaya三個邦的主體民族;旁遮普邦也是為使用旁遮普語(Punjabi)的錫克教徒而設立。第二是透過法律與政策,設計出一套能有效提升少數族群社會與經濟地位的制度。

1950年1月26日公佈施行的憲法就是這樣思維下的產物。被喻為新憲法總設計師的安貝卡(B.R. Ambedkar)本身就是賤民出身,但努力擺脫種性制度的枷鎖後成為著名法學家。在他所主持起草的印度憲法中,完整呈現出這個新共和國所擁抱的族群平等精神。其中關於保障少數族群權利的條文,主要包括所有人在法律上的平等權(第十四條)、禁止對不同宗教信徒、種性、種族、性別的歧視(十五條)、所有公民在工作上的平等權(十六條)。憲法第二十五至三十條則詳列了對少數族群宗教及文化權利的保障,其中包括對宗教自由的認定及規定(二十五至二十八條);保障少數族群文化及教育權(二十九條);少數族群得以自行設立其教育機構,政府在給與補助時不得因其宗教、語言等原因有歧視性的待遇(三十條)。[9]

印度憲法公佈之後,宗教的少數族群給予相當高的評價,特別是當多數人對仍留在印度的穆斯林的忠誠度質疑的時候,憲法內容讓穆斯林對成為這個新國家的成員產生的一定的信心。[10] 不過也有學者表示憲法的規定與實際執行的情況有很大的差距,印度獨立後仍然層出不窮的族群衝突似乎印證了這個說法。[11]但憲法對保障少數族群權利最大的貢獻,是授權總統及印度政府制定一系列法律與政策來禁止針對少數族群的歧視行為,並改變少數族群的生存條件。這些包括:

一、訂定保護性法律(protective acts):以法律來防止針對少數族群的暴力、禁止具有歧視性的習慣,以促進族群平等。例如1955年立法的賤民法(The Untouchability Practices Act),目的是落實憲法第十七條的規定;這部法律在1976年被修正為公民權利保障法(Protection of Civil Rights Act);此外還有針對表列部落所所制定的表列種性與表列部落法(Scheduled Classes and Scheduled Tribes Act,又稱暴力防治法,Prevention of Atrocities Act, 1989)。

二、推動平等就業就學方案(affirmative actions)一般也稱為保障制度(reservation policy):由政府立法保障少數族群就學以及擔任政府公職的機會,在高等教育與研究機構保障部份比例席次給少數族群。

三、提供發展機會:政府制定各項措施以提供少數族群發展之機會,例如提供發展基金、或在各級政府預算內提撥一定比例之金額作為提升少數族群的福利之用。 各級政府內的特別預算提撥統稱為特別部份計畫(Special Component Plan),中央政府另設有特別中央援助(Special Central Assistance)計畫。[12]

另一方面,印度聯邦政府設置了「少數族群事務部」(Ministry of Minority Affairs)以及「國家少數族群委員會」(National Commission for Minorities)來負責少數族群相關事務。少數族群事務部是負責執行這個計畫的中央政府單位,而國家少數族群委員會的主要功能則是負責調解族群間糾紛,監督政府少數族群政策的計畫執行,以及提出相關報告等。2005年印度總理辛格(Manmohan Singh)代表政府宣佈「新十五點少數族群福利計畫」(New 15-Point Programme for the Welfare of Minorities),堪稱執政黨對少數族群的政策綱領。這個計畫的四大目標為:

1.      提升教育機會;

2.      提升少數族群在經濟活動與就業上的平等機會,特別是透過執行中的計畫扶植其自我就業,或是在地方或中央政府中增加就業機會;

3.      保障少數族群基礎發展計畫,以改善其生存環境;

4.      防止或控制社群間衝突。[13]

 

保障穆斯林地位政策的成效

在這些保障少數族群的計畫中,以就業平等就學方案的效果最為直接,但爭議也最大。依照憲法規定,印度政府將各級政府公職及高等教育機構的名額保留22.5%給「表列種性」(Scheduled Castes, SC)與「表列部落」(Scheduled Tribes, ST)。[14]此一制度自1950年代實施以來堪稱順利,但在1979年人民黨(Janata Party)執政期間,總理Morarji Desai任命前Bihar邦首席部長B.P. Mandel組成一個委員會研究如何認定落後族群,並設計出一套能保障落後族群就學就業機會的方案。Mandel委員會在次(1980)年所提出之報告(稱為Mandel Commission Report)建議在原來政府保留22.5%工作機會給表列種性與表列部落的基礎上,再增加「其他落後階級」一項,並將保障工作的比例增加27%,使得所有政府職位的49.5%必須保障給具有落後種性或部落身份者。穆斯林被納入這一個項目內成為「其他落後階級」,不過和「表列種性」與「表列部落」不同的是:列入「其他落後階級」的族群名單可隨其經濟社會地位的上升或下降而調整。1990年8月,當人民黨(Janata Dal)贏得選舉後,新任總理V.P. Singh宣布為了實踐選舉承諾,決定將Mandel委員會所建議的49.5%政府職位保障制度付諸實施。Singh的決定引發高階種性更大規模的反彈,在印度北部甚至出現種性之間的暴力衝突,最後連Singh執政聯盟內的其他政黨也不願表態支持其決定。不過政府公職的49.5%保障制還是在1991年國大黨重新執政後正式實施。

由於保障制度直接挑戰印度種性社會的基礎,因此自提出以來一直引起各種爭議,除了1980年與1990年兩度由高種性階級發起的大規模抗議之外(同時低階種性也發起活動支持保障制度),2005年當印度政府決定將49.5%保障制擴大到醫學院、管理學院等高等教育機構時(將半數入學名額保留給低種性學生),引發全國各大學學生的群起抗議。[15]其實保障制度引發的衝突主要是高階種性與低階種性之間,但是印度政府在提出保障制度時,一併將保障穆斯林等宗教少數族群的制度與提升印度教徒低階種性的政策綁在一起,使得反對提升低階種姓地位的聲音很容易轉化為反對提升穆斯林地位的主張。

在所有關於穆斯林的政策中,印度政府在喀什米爾的作為是一個很特別的例外。目前印度所控制的喀什米爾地區稱為查謨-喀什米爾邦(Jammu and Kashmir),是全國29個邦中唯一以穆斯林為主的邦。但其實該地可依居民的宗教信仰分為三個區域:北部的喀什米爾山谷地區主要居民是穆斯林,南方的查謨地區主要是印度教徒,而東邊的拉達克(Ladakh)則多是信奉佛教的藏人。由於文化上的差異,使得北方的穆斯林傳統上較認同巴基斯坦,而南方的印度教徒則希望由印度統治。中央政府為了懷柔穆斯林,特別在憲法第370條中賦予查謨-喀什米爾比其他邦更高的自治地位。但是近年來愈來愈多的喀什米爾居民認為在印巴兩國水火不容的情形下,獨立或許是更好的選擇。2007年的一份民意調查顯示在北方喀什米爾山谷地區,將近九成的居民希望喀什米爾獨立,認同印度的只有百分之七。[16] 自從1989年以來,主張獨立建國的團體如喀什米爾解放陣線(Kashmir Liberation Front)採取炸彈攻擊等暴力路線以宣揚其主張(印度政府一直認定這些團體是由巴基斯坦政府所支持的恐怖組織);2008年印度教徒與伊斯蘭教徒之間的衝突演變成大規模暴動,這都顯示印度對喀什米爾穆斯林的懷柔政策未能收到預期的效果。

近年來由於印度政府對於族群引發的衝突改採積極的回應策略,加上在歷經2008-9年一連串恐怖攻擊之後努力打擊境內的穆斯林恐怖組織,使得穆斯林和印度教徒之間發生衝突的機率已經減少許多,去(2013)年發生的Muzaffarnagar族群衝突是比較少見的例子。但是穆斯林社會經濟地位低於其他族群的情況並沒有獲得明顯的改善,族群間的小小紛爭很容易引發大規模的暴力衝突。印度國會大選在即,由於執政的國大黨政績不佳,聲望低迷,在野8年的印度人民黨在Modi領導下頗有勝選的架勢,佔人口13%的穆斯林是否將成為決定選舉結果的關鍵少數,相信很快就會分曉。

 


[1] 資料來源為印度政府戶口普查網站: http://censusindia.gov.in/Census_And_You/religion.aspx

[2] 2011年印度政府普查資料並沒有包括宗教信仰人口的數據,因此目前外界所有關於印度宗教人口的數字都來自於2001年的普查結果。

[3] 南亞的穆斯林依其出身背景可分為Ashraf與Ajlaf兩個階級,前者主要是由阿拉伯半島的移民後裔及蒙兀兒統治者後代所組成,後者主要為印度教改宗者。Ashraf的社會地位高於Ajlaf,因此被認為具有種性制度的特徵。見:Zafar Amhed, Future of Islam in South Asia (Delhi, India: Authors Press, 2003), p.112; Laura D. Jenkins, “Caste, Class and Islam: Boundaries of Backwardness in India,” in Nadeem Hasnain ed., Islam and Muslim Communities in South Asia (Delhi, India: Serials Publishing, 2006), pp.1-15.

[4] Omar Khalidi, Indian Muslims Since Independence (Delhi, India: Vikas Publishing House, 1995), pp.2-3.

[5] 芭芭拉麥卡夫與湯瑪斯.麥卡夫著,陳琦郁譯,《劍橋印度簡史》(2005),頁191-193。

[6] 1992年12月,大批印度教徒宣稱位在阿育陀、已有三百餘年歷史的Babri清真寺是蓋在印度教神話人物羅摩(Rama)的出生地上,竟然以徒手方式將整座清真寺拆毀。此舉引起伊斯蘭社群強烈反彈,雙方衝突結果造成一千二百餘人死亡;2002年在古吉拉特邦的Godhra,一列載有從聖地阿育陀回來的印度教朝聖者火車遭伊斯蘭暴徒劫持縱火,造成59人死亡。印度教徒在該省大舉報復,攻擊穆斯林,最也造成兩千多人死亡,數萬人無家可歸 。

[7]  喀什米爾暴動的原因是喀什米爾邦政府決定將印度教聖地阿馬爾那特(Amarnath)的部份土地管理權移交給印度教徒組織,以便讓其建設讓印度教徒至該地朝聖的設施。此舉印發穆斯林大規模示威。Altaf Hussain, “Land protest shut down Kashmir,” BBC News, June 26, 2008,

[8] 本起事件的起因是兩個村落居民之間的交通事故糾紛(也有一說是穆斯林教徒意圖性侵鄰村的印度教女性),幾天內升高為兩個族群之間的大規模衝突。

[9] 印度共和國憲法 (Constitution of India), http://lawmin.nic.in/coi/coiason29july08.pdf

[10] Zafar Amhed, Future of Islam in South Asia (2003), p.122.

[11] Omar Khalidi, Indian Muslims Since Independence (1995), p.5.

[12] National Human Rights Commission, Report on Prevention of Atrocities of SCs and STs (2004), http://nhrc.nic.in/Publications/reportKBSaxena.pdf.

[13] GUIDELINES for implementation of Prime Minister’s New 15 Point Programme for the Welfare of Minorities, http://minorityaffairs.gov.in/newsite/pm15points/pm15points_eguide.pdf

[14] 「表列部落」是指居住在山地的原住民部落;「表列種性」即印度教徒中的低階種性。2001年的普查數字顯示表列種性人數佔總人口的16%;表列部落佔人口8.2%。

[15] “Students Cry Out: No Reservation, Please,” The Times of India, May 3, 2006, http://timesofindia.indiatimes.com/articleshow/1513316.cms

[16] “Majority in Kashmir Valley want independence: poll,” Reuters, August 13, 2007,