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 南亞觀察

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  • Nepal-India Water Relationship 尼泊爾與印度的水力發電合作前景
鄭欣娓

2014年8月3日對尼泊爾來說是一個意義重大的日子。印度新任總理莫迪到訪,這是相隔17年首度有印度總理前往尼泊爾進行正式訪問。印度與尼泊爾的關係既緊密又矛盾,兩國一方面地理位置相鄰、社會文化背景相似、經濟相互依存且人員自由流通無礙,另一方面卻又因雙方權力關係之不對等而長期缺乏政治互信,在諸多雙邊議題上摩擦不斷。此次訪問中,尼、印兩國是否能就水力發電合作議題中的能源貿易議案簽署協議最為各界所關注。然而協商終究破局,癥結仍在於尼泊爾無法接受印度「百分之百由印資投資尼國水力發電工程,或合資但由印方掛名」的要求。


本文作者鄭欣娓畢業於台大政研所。曾至美國亞洲基金會駐尼泊爾辦事處實習,參與防制人口販運與打擊性別暴力計畫,並參加浩然基金會「另立全球化」國際志願者交流計畫,赴印度社運組織服務年餘,關注性別平權與教育普及化等議題。現旅居尼泊爾。

 

找回「錯失的契機」:從莫迪訪問尼泊爾看尼印兩國的水力發電合作前景

 

2014年8月3日對尼泊爾來說是一個意義重大的日子:印度新任總理莫迪(Narendra Modi)到訪。這是印度相隔17年首度有總理前往尼泊爾進行正式訪問,尼泊爾舉國上下莫不為之興奮;而尼國政府為歡迎莫迪來訪更是祭出高規格禮遇,不僅近來健康狀況欠佳的總理寇瑞拉(Sushil Koirala)親赴機場迎接、首都加德滿都全面實施嚴格的安全措施及交通管制,多所學校甚至還為此配合停課兩天。[i]

莫迪此行被視為尼、印兩國關係的重要轉捩點,其於行前表示希望自己這次出訪能夠「開啟印度和尼泊爾關係的新頁,帶動兩國間更緊密且全面的合作」,尼國總理寇瑞拉亦殷切期待莫迪的到來能成為尼、印兩國重建彼此互信的契機。[ii]長久以來,印度與尼泊爾的關係可謂既緊密又矛盾,兩國一方面地理位置相鄰、社會文化背景相似、經濟相互依存且人員自由流通無礙,另一方面卻又因雙方權力關係之不對等而長期缺乏政治互信,進而在諸多雙邊議題上摩擦不斷。做為東、西、南三面都被印度包圍且對之高度依賴的內陸小國,尼泊爾總是擔心印度可能利用各種藉口侵犯其國家主權;面對尼泊爾這樣一個不論在歷史、文化或經濟上都與自己淵源深厚的鄰國,印度則不免要懊惱尼、印兩國關係為何一直無法達到理想中的友好,此外中國近幾年在尼泊爾日漸看漲的影響力更讓印度百般不是滋味。

在莫迪此次對尼泊爾的訪問中,尼、印兩國是否能就水力發電合作議題中的能源貿易議案簽署協議是最為各界所關注之焦點。事實上,印度外長史瓦拉吉(Sushma Swaraj)上月底趕在莫迪之前先行出訪尼泊爾時,便是肩負著強化尼、印兩國水力發電合作的重任;[iii]而就在莫迪來訪的前一天,尼國北部地區又因連日豪雨引發土石流造成嚴重傷亡,土石流所挾帶的大量泥沙堵塞了從尼泊爾流往印度東部的桑科西河(Sunkoshi)河道,連帶對下游四十多萬印度民眾的性命安全產生危害,再度說明尼、印兩國在水資源開發管理議題上有如生命共同體般不可分割的密切關聯。[iv]

對擁有龐大水電蘊藏量卻欠缺開發所需資金及專業技術的尼泊爾而言,與印度合作發展水力發電不但能解決其國內棘手的電力短缺困境,[v]未來還可能將多餘的電力賣給印度甚至其他鄰近國家,增加國家財政收入並帶動整體經濟社會發展;至於印度除了亟欲制衡中國在尼泊爾水力發電產業上日益擴張的勢力、鞏固其能源安全戰略佈局之外,亦希望藉由與尼國合作發展水力發電來滿足其隨著經濟快速發展而急遽成長的國內能源需求。

其實印度與尼泊爾在水力發電上的合作已經超過五十年。早在1950年代,尼、印兩國就曾透過雙邊協議之簽署,以防洪、灌溉及發電為目的共同開發科西河(Koshi)與甘達克河(Gandak)兩條跨境流域,此外印度也曾以對外援助之方式協助尼泊爾興建數座水力發電廠。惟在進入1980年代以後,尼、印兩國的水力發電合作卻因雙方在馬哈卡利河(Mahakali)和卡納利河(Karnali)之開發議題上立場相左而陷入停滯,期間兩國政府雖曾多次試圖透過召開雙邊會議、建立對話協調機制以及鼓勵私部門投資等方式來突破僵局,尼、印雙方之間卻始終存在諸多難以化解的歧見,連帶影響兩國在其他水利開發計畫上進行合作的可能性,導致尼、印兩國數十年來在水力發電合作上取得的進展非常緩慢且有限。

在此同時,中國則是急起直追。繼葛洲壩集團2010年與尼國政府就翠蘇里河上游的水利開發工程簽署合作備忘錄,迄今並已完成第二期的截流工程之後,中國長江三峽集團也在2012年與尼國政府達成合作開發西塞提河水力發電計畫(West Seti Hydroelectric Project)之雙邊協議,完工後預計將帶來760百萬瓦的發電量。換句話說,中國至此已突破過去長期為印度所一手獨攬的尼泊爾水力發電部門,印度對此自然備感威脅,而這也正是著重能源政策的莫迪此行被指為有意「在尼泊爾水電開發上收復失地」[vi]的原因。

尼、印兩國之所以一直無法在水力發電合作上產生共識,除因尼泊爾本身政治情勢不穩定,以致於政府政治承諾低落、水利開發議題經常受國內黨派鬥爭影響之外,尼、印兩國權力關係之不對等及其所衍生的互信危機更是問題的核心。基本上,印度與尼泊爾的水力發電合作從開始之初就充滿爭議,如兩國最早先簽訂的《科西河協議》(Agreement between HMG/N and GOI concerning the Koshi Project)要求尼泊爾須向印度在兩國邊界處興建之發電廠購買電力,但該電廠卻從來未能正常運作;而印度隨後雖又在《甘達克河協議》(Agreement between HMG/N and GOI on Gandak Irrigation and Power Project)中承諾為尼泊爾興建發電功率15百萬瓦的水力發電廠,該電廠完工後之發電量卻只有預期中的一半。

不僅如此,印度還曾在1980年代初逕自於馬哈卡利河下游流域興建水壩,造成尼泊爾境內大片土地遭到淹沒;其甚至一度於1990年拋出一項雙邊合作協議草案,要求「尼、印兩國在尋求第三方參與水力發電合作時皆須取得對方同意」,等於變相宣示自己在尼國水利開發議題上的絕對控制權,儘管尼國政府最後拒絕接受此項草案,兩國合作發展水力發電的互信基礎卻已再度受挫。再者,尼、印兩國雖在1996年的《電力貿易協議》(Agreement between HMG/N and GOI concerning the Electric Power Trade)中同意由貿易雙方共同決定電力出口量與出口價格,尼泊爾卻因受限於地緣因素而幾乎只能任由唯一的買家印度支配其水力電能出口量及出口價格,形同面臨棘手的「單一買家困境」(“single-option” buyer dilemma)。

從尼泊爾的立場觀之,印度在兩國水力發電合作議題上展現出來的家父長姿態,以及總是明顯對印度較為有利的各種「雙邊合作」結果,都讓尼泊爾對印度的不信任感愈來愈深。尼泊爾國內更有相當一部分的輿論認定印度是在假藉雙邊合作之名,行掠奪尼國水資源、侵犯尼國主權之實,而其毛派政黨(Maoist)亦多次以捍衛國家主權為由,反對印度投資尼泊爾的水力發電工程。

因此,莫迪在訪問期間除宣布將提供十億美元優惠貸款協助尼國發展基礎建設與水力發電,[vii]更在赴尼泊爾國會發表演說時特別申明「尼泊爾是一個主權國家,印度無意干涉尼國內政」,同時承諾「印度願在平等的基礎上支持尼泊爾的發展」。[viii]莫迪在演說中表示尼泊爾豐富的水電蘊藏量將有效解決印度的缺電問題,但他強調印度不要免費的電能,「我們要出錢購買,」莫迪說,「透過對印度出口電能,尼泊爾將可望躋身已開發國家之列。」[ix]

莫迪以尼語作開場的演說在尼泊爾獲得極高評價,當地媒體更是讚許莫迪「贏得了尼泊爾人民的心」,認為他不僅在相當程度上安撫了尼泊爾長久以來對印度可能侵犯其國家主權的擔憂,其演說中對許多敏感議題的處理也十分細膩得當,足見莫迪對尼方立場的充分瞭解與尊重。[x]

有學者曾經形容水力發電合作是尼、印兩國關係中一個「錯失的契機」(neglected opportunity),指出雙方若能在水力發電上建立更互信、互重的合作基礎,將為兩國關係之改善帶來積極的加分作用。[xi]莫迪此次出訪,為的正是向尼泊爾展現誠意、找回這個「錯失的契機」,可惜其此行雖促成尼、印雙方在僵持近廿年的馬哈卡利河水利開發談判上取得突破,卻依舊未能順利與尼國政府簽署兩國水力發電合作議題中最關鍵、也最為印方所期待的《能源貿易協議》(Power Trade Agreement)及《計畫發展協議》(Project Development Agreement);不過,莫迪與寇瑞拉已在會談中約定再給彼此45天的緩衝時間,尼國外長潘迪(Mahendra Bahadur Pandey)稍後在接受媒體訪問時則表示自己對這兩項協議屆時之簽署深具信心。[xii]

據了解,尼、印雙方此次協商宣告破局,主要癥結仍在於尼泊爾無法接受印度「百分之百由印資投資尼國水力發電工程,或合資但由印方掛名」的要求,擔心印度將因此全面掌控其水電資源[xiii]──而我們由此也可以看到,儘管莫迪在訪問期間拍胸脯保證印度將尊重尼國主權完整性、與尼泊爾建立對等的發展合作夥伴關係,但這些「保證」卻似乎並未反映在印度的具體作為之上,令人不禁懷疑莫迪的承諾是否會淪為空頭支票。不過不可否認的是,莫迪此次訪問確實已將尼、印兩國關係帶進了前所未有的里程碑,就連毛派的尼國前總理巴特拉伊(Baburam Bhattarai)都對莫迪在演說中正面回應尼國主權疑慮的誠意表示肯定,進而樂觀認為「莫迪應該不會像前幾任印度政府一樣不守承諾」。[xiv]如果莫迪真的能夠帶著尼泊爾人民對他的信任,在尼、印兩國的水力發電合作議題上開創出一條符合雙方期待的道路,這對尼、印兩國甚至整個南亞來說,都將是一個令人振奮的結果。



[i] 詳參“Schools Shut in Kathmandu Due to PM Modi Visit,” First Post (2014/8/4): http://www.firstpost.com/india/schools-shut-kathmandu-due-pm-modi-visit-1648071.html

[ii] 詳參“Excited about Nepal Visit, Says Modi,” The Hindu (2014/8/3): http://www.thehindu.com/news/national/excited-about-nepal-visit-says-modi/article6276925.ece;“Nepal PM Sees An Opportunity in Modi’s Visit, Stresses Trust Building,” Hindustan Times (2014/8/2): http://www.hindustantimes.com/india-news/nepal-pm-asks-modi-to-rebuild-trust/article1-1247350.aspx

[iii] 詳參“Modi Sends Sushma on Hydro-Power Mission to Nepal,” Niti Central (2014/7/25): http://www.niticentral.com/2014/07/25/modi-sends-sushma-on-hydro-power-mission-to-nepal-234655.html

[iv] 相關新聞可參考“India Fears Massive Flooding from Nepal Landslide,” Voice of America (2014/8/3):  http://www.voanews.com/content/india-fears-massive-flooding-from-river-dammed-by-nepal-landslide/1970728.html。 

[v] 關於尼泊爾的電力短缺問題,可參考鄭欣娓,2014/7/22,〈Energy crisis in Nepal 如果一天停電十小時:尼泊爾的電力難題〉,南亞觀察:http://www.southasiawatch.tw/detail/797/1

[vi] 詳參〈莫迪首訪尼泊爾 印度與中國水電角力成焦點〉,BBC中文網(2014年8月3日): http://www.bbc.co.uk/zhongwen/trad/world/2014/08/140803_nepal_india_modi.shtml

[vii] 詳參“Modi Announces $1 Billion Concessional Line of Credit to Nepal,” The Times of India (2014/8/3): http://timesofindia.indiatimes.com/india/Modi-announces-1-billion-concessional-line-of-credit-to-Nepal/articleshow/39553789.cms

[viii] 詳參“Modi’s Speech in Nepal Shows India is Paying Attention to Its Neighbors,” The WashingtonPost (2014/8/5): http://www.washingtonpost.com/blogs/worldviews/wp/2014/08/05/modis-speech-in-nepal-shows-india-is-paying-attention-to-its-neighbors/

[ix] 前揭註。

[x]詳參“Modi Mantra Warms Nepali Hearts,” The Kathmandu Post (2014/8/3): http://www.ekantipur.com/the-kathmandu-post/2014/08/03/top-story/modi-mantra-warms-nepali-hearts/265715.html

[xi]詳參Chaturvedy, Rajeev Ranjan & David M. Malone. 2011/6/27. “Hydro-diplomacy: A Neglected Opportunity for Nepal and India,” The Hindu: http://www.thehindu.com/opinion/op-ed/hydrodiplomacy-a-neglected-opportunity-for-nepal-and-india/article2139749.ece

[xii]詳參“India, Nepal Sign 3 Deals, Put off Power Pact,” The Indian Express (2014/8/4): http://indianexpress.com/article/india/india-others/india-nepal-sign-3-deals-put-off-power-pact/

[xiii]詳參“Modi Fails to Ink Hydropower Deal in Nepal, Hailed for Rhetoric,” Shanghai Daily (2014/8/4): http://www.shanghaidaily.com/article/article_xinhua.aspx?id=233452

[xiv]詳參“Modi Concludes Historic Visit to Nepal,” The Hindu (2014/8/5): http://www.thehindu.com/news/international/south-asia/modi-concludes-historic-visit-to-nepal/article6280753.ece