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 南亞觀察

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  • 【評論】緬甸的民主化與經濟發展困境(下)
趙中麒(台灣大學社會學博士 自由撰稿人/獨立研究員)


    根據緬甸新政府的說法,他們只是循序漸進地推動和平發展。不過,緬甸的民主與發展,仍有幾個關鍵的結構問題。

    首先,做為民主基石,緬甸新憲法本身不是一個民主的產物。憲法由國民大會起草,但憲法起草過程缺乏強力民主派的參與。參與憲法起草的其他政黨及組織,若非無實力撼動SPDC的統治地位,就是並非被認可的民主派。例如,國家統一黨(National Unity Party, UNP)與緬甸民族民主聯合軍(Myanmar National Democracy Alliance Army, MNDAA)等。UNP是由尼溫領導的緬甸社會主義綱領黨(Burma Socialist Program Party, BSPP)重組而成;MNDAA則是緬甸眾多追求民族自決的武裝團體之一,該組織於1989年與緬甸簽屬停戰協定,由其自行維持果敢地區的秩序。更重要的是,曾在1990年大選獲得壓倒性勝利的兩大民主黨派NLD以及撣邦民族民主聯盟(Shan Nationalities League for Democracy, SNLD)均未受邀參與制憲。

    另外,憲法不合理地保障軍方勢力,並透過「NLD條款」排除1990年崛起的民主勢力。根據新憲法,緬甸國會分為人民院(Pyithu Hlutaw, People’s Assembly)與民族院(Amyotha Hluttaw, National Assembly)。人民院是各鄉鎮依人口比例選出,代表人民;民族院則是各民族邦(State)及區(Division)選出,代表各邦/區。制度設計頗符合民主國家的兩院制。不過,人民院的440席中,必須保留110席軍方代表;民族院的168席,須保留56席給軍方代表。至於各邦/區議會,也須保留25%給軍方。而國會與邦/區議會中的軍方代表,均非在軍方內部選舉產生,而是由國防部長(Defense Service Commander-in-Chief)直接任命。總統及副總統由總統選舉委員會(presidential electoral college)選出。委員會由三個團體構成:330席的人民院代表,168席的民族院代表,以及166席國防部所任命的兩院代表。委員會先選出三名副總統,再從三名副總統中選出總統。

    根據憲法,曾有犯罪或坐牢記錄者,不能擔任國會議員與正副總統。1990年崛起的民主黨派中大部分重要人士均蹲過監獄,此規定無異於排除NLD及其他民主派人士參與未來的緬甸政治。新憲法還規定,未來總統必須有「政治、行政、軍事和經濟方面的經歷」;必須在緬甸生活20年以上,他或她的配偶及其子女的配偶,都必須是緬甸公民。這條規定明顯地意欲排除翁山蘇姬與流亡民主派人士再次站上全國政治中樞。

雖然反對派可透過修憲解決此一過度保障軍方勢力的條文,但2010年的大選,USDP在人民院、民族院分別獲得259席與129席,加上25%的軍方保留席次以及其他親政府的小黨派,軍方在聯邦兩院的實質席次超過90%,而NLD在2012年補選的當選席次,總數才43席。修改憲法必須聯邦議會3/4以上議員同意。另外,如果修憲內容與總統資格、議會組成等有關,由於事涉國家基本原則、國家結構與立法行政權,該修憲案尚需全國50%以上選民同意。如此,欲透過修憲改變憲法體質,不啻緣木求魚。

緣木求魚不代表絕無可能,新政府也知道這一點。尼溫的緬甸社會主義綱領,搞垮緬甸經濟,致聯合國於1987年宣布緬甸為極低度發展國家之一。此項宣布造成全國嘩然,引發1988年學運,而該年學運則為迫使軍事政權承諾於兩年後舉行全國大選原因之一。為了勝選以繼續獨裁統治,軍政府在1990年選舉期間做足一切準備。包括:執行戒嚴法、禁止媒體採訪、所有參選政黨與選舉刊物都需經過審查、禁止國際媒體採訪觀察、不允許超過5人以上的集會、參與大選的93個政黨候選人,只能在電視上發表10分鐘演說,電台演說則為15分鐘。翁山蘇姬的英國籍夫婿曾協助NLD的組織,軍政府甚至警告,「共產黨、右翼分子以及外國邪惡勢力正等著奪取權力,如果其他黨派贏得選舉的話」,以左右選民的投票意向,並在大選前先軟禁翁山蘇姬,但NLD仍獲得超過80%選票。

引為前車之鑑,緬甸新政府乃在2010年大選過後,積極推動其他改革與發展計畫,尤其是經濟計畫。2014年緬甸將輪值東盟峰會主席,2015年將舉行大選。緬甸政府宣示希望在2015年以前,每年的經濟成長率皆為7%,其目的不言而喻。也因為如此,翁山蘇姬6月27日在法國訪問時強調,經濟發展不能取代民主,有意前往緬甸投資者,應同時關注緬甸的民主進程。

    其次,民主派的斷層與分裂,恐替緬甸未來的發展埋下變數。翁山蘇姬身為緬甸國父翁山的女兒,卻被軟禁,加上於1991年獲諾貝爾和平獎,使她成為緬甸的民主希望,代表緬甸的民主良心。可是,翁山蘇姬年紀已逾60歲,近年關於她健康不佳的消息頻頻傳出。NLD長期遭到打壓,結果是活動能力與黨員人數均不斷下降。第一代領導人多數遭監禁或流亡海外,留在緬甸的民主人士則垂垂老已。雖然新政府陸續釋放政治犯,但並未鼓勵流亡海外的民主人士返回緬甸。NLD主席昂瑞已90高齡,秘書長吳倫也年逾80。論者指出,2007年發生的袈裟革命,NLD就沒有參與其中。此次大選,NLD決議不參選,年輕成員即另組政黨投入選舉,足以顯示年輕成員對NLD欠缺行動力的不滿。翁山蘇姬表兄盛溫在美國成立流亡政府,20多年卻一事無成,也引起海內外民主人士的異議。如果沒有翁山蘇姬,NLD恐怕早已分裂甚至解散。

    緬甸海內外的民主黨派,均以追求民主為己任。可是,他們中的許多人無異於權力追逐者。他們各自宣稱自己代表某一方,並奉翁山蘇姬為民主正宗,一旦翁山蘇姬病重或離世,恐怕無人有能力整合各自打著不同算盤的眾多民主黨派。此種情形,不是不會發生。1990年的選舉後,軍中鴿派曾表示願意與NLD共治,逐步交出政權。但在翁山蘇姬遭軟禁的情形下,年輕氣盛的NLD成員拒絕共治提議,不願趁勢拉攏軍方鴿派力量,反要求全盤還政於民。這一點讓軍方鷹派人士取得主導地位,造成日後緬甸的民主進程一籌不展。

    最後,緬甸的民族衝突,迄今仍無解決之道。英國殖民緬甸前,緬族各時期的專制王朝為該片土地的統治者。三次英緬戰爭,少數民族多與英國並肩,希望打敗緬族王朝,以解放自身的奴役狀態。英國殖民期間,為了獎賞少數民族的「忠誠」,他們多半被甄拔至軍隊。當然,英國也知道不能忽視緬族。但為了避免緬族利用機會反抗英國統治,他們多被甄補至行政機構。英國此種分治政策,強化緬族與少數民族間的認同差異;一方認為自己是被殖民者,一方則相信英國是解救他們免遭奴役的老大哥。不同的歷史經驗,使緬族與各少數民族間處於長年衝突。1947年殖民末期,翁山(Aung San)代表反法西斯人民解放陣線(Anti-Fascist People’s Freedom League, AFPFL)前往倫敦簽屬協定,該協定同意緬甸取得完全獨立。但協定並未提及各少數民族的政治地位,雖然他們也紛紛派遣代表前往倫敦,表達欲在英國治下成立自治邦或獨立的意願。

    1947年2月,翁山與AFPFL在現今撣邦(Shan state)的潘隆地區(Panglong)召開會議,討論如何凝聚少數民族,建立一個差異中求同(Unity in Diversity)的新國家。克倫尼(Karenni)及撣(Shan)族派代表出席。協商結果為,此二族以各自的邦加入緬甸,10年後,若二族不滿意他們的政治地位,則可獨立。至於其他少數民族的政治期待,在尚未被討論確定之前,翁山便遇刺身亡。繼任人宇努(U Nu)不贊成翁山的異中求同政策。他全力推動佛教國家化,創造大緬族主義,以建立新國家。1948年1月4日,緬甸獨立。建立以民族自決為基礎的自治邦此一政治主張沒有得到回應,克倫族(Karen)、蒙族(Mon)等乃拾起槍桿對抗政府。1958年,撣族與克倫尼族不滿宇努推動的大緬族主義,而在憲法保障的10年條款屆滿時決定脫離聯邦,但中央政府否決他們的獨立權,他們便加入其他民族的反抗行列,共組民主民族統一陣線(Democratic Nationalities United Front, DNUF)。至此,緬甸進入武裝反抗與政府鎮壓的無止盡內戰中。

    1962年,尼溫為首的軍方指稱宇努政府貪污親共,以及在處理少數民族問題上無能,遂以維護國家統一為由,發動政變,成立革命委員會(Revolutionary Council),凍結憲法。同年4月30日宣布以緬甸社會主義綱領緬甸為國家發展政策、禁止多黨制,因為多黨制造成民族分裂。此外,尼溫確立緬甸社會主義計畫黨(Burma Socialist Program Party, BSPP)為唯一合法政黨。至於少數民族的政治訴求,被他視為是一個破壞國家統一、需要透過「適當方式」解決的武裝問題。所謂的適當方式,就是他在1968年提出的四斷戰略(Four Cuts Operation):透過焦土方式徹底摧毀各民族反抗軍的食物、金錢、資訊、與人員的甄補來源。

    尼溫的上台,開啟日後60年的軍事專制,而他所發動的四斷策略,則造成大批逃往深山地區躲藏的境內流離失所者(internally displaced persons),以及跨國境的難民。迄今為止,泰緬邊境仍存有10座難民營,包含已經安置到第三國的人,難民總數超過近超過15萬。

    在各民族發動武裝革命初期,他們的確把獨立視為必須追求的政治目標。但經過60年內戰,經歷無數失敗、人民的流離失所與傷亡,他們現在可以接受以自治邦加入緬甸聯邦。他們仍堅持,加入緬甸的自治邦,必須依照民族自決原則建立,此為不可退讓的底線,但此底線,卻仍不被新政府所接受。

    事實上,對於換瓶不換酒的新政府,少數民族並不信任。民主化前,軍政府的四斷策略造成大規模傷亡,甚至性侵犯被用為族群清洗(ethnic cleansing)的軍事策略。2012年大選後,緬甸新政府開始與各武裝團體進行新的停火談判。自1990年代開始,軍政府就陸續與各武裝團體簽署停火協議,但政府總是一面簽署協議,一面派兵攻打少數民族。中國所投資參與的35個大壩,都在少數民族傳統領域內。為了建壩,軍政府強迫少數民族遷村。這些建設計畫乃被視為以基礎建設為名、行控制民族地區之實。這些大壩是否仍將繼續興建,由誰主導,迄今沒有討論。尤其重要的是,流離在泰國與孟加拉境內超過15萬的難民,該如何安置,國家的和解進程如何進行,新政府也沒有提出解決之道。因此,新政府推動的各項改革政策,對於少數民族來說,或許是另一種控制他們的手段。

    今年6月份,緬甸西部緊鄰孟加拉的若開邦(Rakhine)爆發穆斯林與佛教徒的衝突。登盛在10宣布若開邦省會實兌(Sittwe)等四地進入緊急狀態。穆斯林多為羅興雅人,而佛教徒則多為緬族。登盛在6月10日表示,若開邦的民族衝突,可能蔓延到緬甸其他地區,並擔憂緬甸的民主與經濟發展可能受到打擊。數十年的內戰,加上近期所發生的事件,說明緬甸的民族問題比民主問題更為棘手。美國國務卿希拉蕊就曾表示,結束與少數民族的武裝鬥爭,是緬甸改善與西方國家關係的先決條件。翁山蘇姬在2012年1月接受美聯社專訪時也說,除非種族和諧,否則緬甸很難建立一個堅強的民主社會。

本文修改自〈民族衝突:緬甸發展的最大障礙〉,該文刊登於《全球中央》第46期,2012年10月號。